Доктор юридических наук: конкурс директоров школ незаконен
Министерство образования и науки Кыргызстана оказалось в эпицентре скандала. Глава ведомства Алмазбек Бейшеналиев хочет убрать около тысячу директоров государственных школ, которые проработали более 5 лет. Идея очень "амбициозная", мол, наберем новых и даже более компетентных учителей. И это на фоне отсутствия резервов кадров. Инициатива уже столкнулась с возмущением родителей, которые провели возле здания министерства митинг с требованием отменить массовые увольнения директоров школ. Какие юридические риски таит инициатива Минобразования и какие далеко идущие последствия она будет иметь для страны? Об этом мы поговорили с Тимуром Иманкуловым, адвокатом, доктором юридических наук.
На прицеле Бишкек и Ош
Почему инициатива Минобразования юридически несостоятельна?
- Сначала появился Указ Президента "О некоторых мерах по повышению эффективности деятельности руководителей государственных и муниципальных общеобразовательных организаций". Нужно сказать, что я всецело поддерживаю политику главы нашего государства в этой сфере. Этот документ очень важен, но механизм его реализации подвел.
Объясню: через несколько дней вышел приказ Минобразования об увольнении директоров и вот он не соответствует статье 55 Трудового Кодекса КР, где сказано, что с руководителями организаций заключается трудовой договор сроком до 5 лет. Но там не называются конкретно на директоров школ. Также в этой статье есть еще важное указание на то, срочный трудовой договор заключается с научными, педагогическими и другими работниками, заключившими трудовые договоры, предусматривающие работу на определенный срок по результатам конкурса, проведенного в порядке, установленном законом или иным нормативным правовым актом органа государственной власти или органа местного самоуправления. То есть в данном пункте также нет указания на директоров школ, но есть важное указание на то, что конкурс проводится только в порядке, установленном законом или нормативным правовым актом органа госвласти, то есть например, хотя бы на уровне постановления кабинета министров, как например, положение о порядке замещения должностей профессорско-преподавательского состава высших учебных заведений. Однако чтобы утвердительно ответить на вопрос, подпадают ли директора школ под статью 55 Трудового кодекса как руководители организаций или как педагогические работники, необходимо официальное толкование Жогорку Кенеша. На сегодня такого толкования нет.
Таким образом, на сегодня нет ни одной статьи Трудового кодекса КР либо другого закона, которые бы обязывали директоров школ проходить конкурс. Если даже предположить, что такой нормативный правовой акт появился в виде действующего указ президента "О некоторых мерах по повышению эффективности деятельности руководителей государственных и муниципальных общеобразовательных организаций", то как же быть с тем, что у Министерства образования и науки КР отсутствует полномочие на утверждение нормативного правового акта, так как последнее не является нормотворческим органом. Поэтому оно превысило свои полномочия. У ведомства даже нет делегированных полномочий от правительства или как это сейчас называется кабинета министров. Согласно положению о Министерстве образования от 2021 года, ведомство может только разрабатывать лишь проекты нормативно-правовых актов, которые нужно утверждать в правительстве, ЖК.
То есть с самого начала Минобразования построило грандиозное здание будущих школьных реформ на зыбкой основе?
- Даже зыбкой основы нет, мягко говоря. Они бы хотя бы хоть концепцию реформы в сфере директоров школ разработали бы, чтобы была понятна их конечная цель. Потому что их цель не ясна: подчинить себе директоров школ г. Бишкека и Оша или что-то другое? Потому что согласно статье 38 Закона КР "Об образовании" всех остальных директоров школ, где нет управлений образования, назначает исключительно Министерство образования. Поэтому за всех директоров школ страны, за исключением Бишкека и Оша, спрос и с него. Поэтому если Министерство образования и науки КР хочет переподчинить себе директоров школ Бишкека и Оша, то есть назначать их само, то вначале надо изменить Конституцию КР в части местного самоуправления, затем Закон "О местном самоуправлении", затем Закон "Об образовании", затем Закон "О статусе столицы", а потом изменить все подзаконные нормативные правовые акты, которые основаны на указанных законах и приняты во их исполнение. Другими словами, чтобы попонятней быть, нужно было основываться на такой основе как законы. Потому что у директоров школ нет статуса государственных служащих и поэтому их нельзя уволить указом или приказом. На них распространяется только Трудовой кодекс. Даже в Типовом положении об общеобразовательной организации КР 2011 года об этом закреплено. И я не сказал о том, что надо менять и Бюджетный кодекс, Закон о республиканском бюджете, потому что здесь самое главное – финансирование школ г. Бишкека, за счет какого бюджета: местного или республиканского. По самым скромным подсчетам, на это тратится от 4 млрд. сомов ежегодно. Есть ли такие средства сегодня в республиканском бюджете, не известно. А вот если бы эти все дела были бы проделаны на уровне проекта закона со всеми обоснованиями и информацией о затратах из республиканского бюджета, всё было бы более-менее правильно. Для этого и существует процедура принятия проектов законов: чтобы исправить все ошибки.
Вы имеете в виду трудовые договора, которые регулируют отношения между двумя сторонами: работодателем и работником? Так ведь никто не имеет право вмешиваться в этот договор.
- Минобразования хочет уволить всех директоров, которые проработали в занимаемой должности более пяти лет. И в приказе не указано, как оно отсчитывает этот срок, так как согласно даже Типовому положению об общеобразовательной организации 2011 года директора школ могут работать не более двух сроков подряд. Сейчас министерство своим приказом №1426/1 от 14 июля 2022 года обязывает Управление образования города Бишкека увольнять директоров на основании указа президента и своего приказа. Хотя не имеет на это права. Согласно Трудовому кодексу, увольняют только по соглашению сторон, по собственному желанию работника или по инициативе работодателя, куда входит и такое основание как ликвидация организации. Но школа же никогда не умрет и будет существовать всегда. По крайней мере, я на это надеюсь. Также основаниями увольнения по статье 83 Трудового кодекса КР, то есть по инициативе работодателя, являются совершение работником прогула, пьянство, хищение, совершение аморального поступка и так далее. В статье 79 Трудового кодекса написано: когда увольняют, в трудовой книжке нужно указывать статью и пункт Трудового кодекса или другого закона в качестве основания увольнения.
А что там будут указывать? Приказ министерства? Минобразования ввело в заблуждение главу государства и противопоставляет президента педагогической общественности. Это по крайней мере, с их стороны, не порядочно. Не говоря уже об ответственности за такие деяния.
То есть действия Минобразования должны стать поводом для проверки со стороны генпрокуратуры, администрации президента, ЖК. Действиям чиновникам должна быть дана политическая, правовая и конституционная оценка. Единственным выходом здесь может быть то, что по какому-то волшебному случаю все директора школ вдруг захотят уволиться по собственному желанию.
Зачем нужно было привлекать президента, по сути, к хозяйственному спору?
- Президент является главой государства и символом единства народа и государственной власти. Он объединяет весь народ. Нельзя выставлять главу государства в качестве щита раздора, вовлекать его в противостояние между Министерством образования КР и директорами школ. Исходя из данной нормы Конституции, нельзя было этого делать.
За такие вещи необходимо привлечь виновных лиц из МОиН за то, что они игнорируют значение президента в деле укрепления единства народа и власти. Это своего рода выход за пределы полномочий со стороны Министерства образования, злоупотреблением доверием руководства страны.
Приказ министра попахивает и регионализмом, вам не кажется?
- В основном приказ МОиН направлен на глав учебных заведений Бишкека и Оша. Почему? Всех остальных директоров школ назначает и освобождает само Минобразования. А вот директора школ двух крупных городов подчиняются только управлениям образования при мэриях Бишкека и Оша. Как я уже сказал, что даже если такая идея и есть, то для этого надо менять всё законодательство о местном самоуправления, вплоть до ликвидации такого института.
Сегодня в Бишкеке на нужды школ из местного бюджета тратится как минимум 4 миллиарда сомов и этого хватает всего на 10 статей расходов. А остальные затраты, как известно, компенсируют родители школьников. Если государство хочет забрать себе все школы, министерство должно изыскать для республиканского бюджета немалые суммы денег.
Директор столичного лицея № 61 Юрий Низовский отказался участвовать в конкурсе, инициированном МОиН. По его словам, это унижение. Но если управление образования столицы будет давить на директоров с "просьбой" написать заявление по собственному желанию?
- Давить, на языке закона – это принуждать. То есть злоупотреблять своими полномочиями. Это преступление. Этому должна быть дана оценка правоохранительными органами. Более того, согласно типовому положению о порядке проведения аттестации работников предприятий, учреждений и организаций Кыргызской Республики, утвержденному постановлением правительства от 6 апреля 2011 года № 141, пункт 3, в соответствии с главой 26 Трудового кодекса Кыргызской Республики действие данного положения не распространяется на руководителей организаций. То есть в отношении руководителей организаций нельзя проводить аттестацию. А согласно пункту 6 данного положения компьютерное тестирование является одной из форм аттестации наряду с письменным тестированием или устной проверки знаний. А в приказе МОиН №1426/1 от 14.07.22 в пункте 4 указано, что и действующих директоров школ надо допустить к компьютерному тестированию. То есть фактически – это провести их аттестацию. Более того, там указано, что в нарушение статьи 74 Трудового кодекса КР их надо перевести в статус временно исполняющих обязанности. Хотя назначение работника исполняющим обязанности по вакантной должности не допускается. То есть какой-то абсурдный замкнутый круг из клубка правовых коллизий на уровне подзаконного нормотворчества, казус.
Директорам нельзя, а ректорам можно
Давайте поговорим о правовых рисках конкурса среди директоров
- После любого конкурса бывают неудовлетворенные результатами. Если они будут судиться, то процесс отбора остановится и будет длится годами. А ведь в это время на вакантную должность директора нельзя назначать исполняющего обязанности согласно статье 74 Трудового кодекса. Почему государство изначально в законе об образовании сделало так, чтобы назначали на эти должности без конкурса? Потому что управлять школой нужно оперативно, ведь там учатся дети. И причем они в большинстве своем малолетние, то есть не достигшие 14-летнего возраста. Вообще работа такого учреждения несет огромные риски. Государство отвечает за детей перед родителями. Поэтому нужен действующий и ответственный руководитель. Исполняющий обязанности директора просто не будет нести ответственность. Да и назначать его исполняющим обязанности запрещено! Сейчас наша страна отказалась от конкурса ректоров вузов со статусом "национальный". В Оше в одном из вузов не могут назначить ректора уже три года. Потому что идут суды. И кстати, почему тогда ректоров будут назначать, как и ранее, а среди директоров школ проводить конкурс? Это же несправедливость, неравенство, нарушение равноправия.
Кстати, уволенные директора ведь имеют право судиться. И это тоже может длиться годами…
- Более того, незаконные увольнения ведут за собой риски материального характера. Так как есть большая вероятность того, что большинство уволенных директоров школ обратятся в суд и будут восстановлены решением суда. Затем им будет выплачена денежная компенсация за вынужденный прогул. И это не учитывая другие компенсации материального характера. Если примерно предположить, что средняя зарплата директора школы в месяц составляет 10 тысяч сомов, а будет уволено по заявлениям МОиН в СМИ около 996 директоров школ в целом по республике, то даже за 1 месяц сумма вынужденного прогула может составить 9 млн. 960 тысяч сомов. А в нашей стране судебные разбирательства в первой инстанции проходят даже по трудовым спорам до трех и более месяцев. А если еще добавить апелляционную и кассационную инстанции, то каждый трудовой спор уволенного директора школы обжалуемым указом президента КР, может затянуться в среднем на один год. Таким образом, сумма вынужденного прогула по республике может составить 119 млн. сомов. Это не учитывая того, когда вынужденный прогул рассчитывается с учетом отпускных и премиальных выплат. Такой может быть "цена" очередной инициативы МОиН по "реформе" школьного образования.
Это касается и лиц, принимающих решение. Например, сколько времени начальник управления образования Бишкека будет выплачивать денежные компенсации из своей скромной зарплаты? 300 лет? Я имею в виду в порядке регресса по статье 26 Закона КР "О госслужбе".
Таким образом, юристы Минобразования загнали кыргызстанцев в тупик?
- Они сами себя загнали в тупик. Жаль, что в нашей стране нет уголовной ответственности за "вредительство". Потому что чиновники боялись бы наступления ответственности по ней, и все свои действия основывали бы на законе. На положениях науки законотворчества, экспертизы законодательства. Поэтому сейчас есть риск причинения материального ущерба государству и создания опасности для детей из-за отсутствия законного директора школы. Перед тем, как разработать приказ, нужно было просто посмотреть Трудовой кодекс. Но они пошли другим путем.
Министерство ищет золотых людей на небольшую зарплату
Какие требования Минобразования предъявляет к будущим директорам?
- Минобразования утверждает, что в положении требования для претендентов минимальные. А вот их квалификационные требования просто поражают воображение! И самое странное, что эти квалификационные требования постоянно меняются. Были квалификационные требования от 14 июля 2022 года, а сейчас уже от 26 июля 2022 года. Почему? Можно предположить, что сами их разработчики сомневаются в их законности и обоснованности.
К претенденту предъявляются требования о том, что он должен знать: законодательство КР, регулирующее образовательную, физкультурно-спортивную деятельность, педагогику, психологию, физиологию, гигиену, профессиональные навыки ораторского мастерства, конфликтологию, экономику, социологию, и самое интересное – несколько отраслей права КР: гражданское, административное, трудовое, бюджетное, налоговое в части, касающейся регулирования деятельности образовательных организаций и органов управления образованием различных уровней.
Претенденты на госслужбу должны знать всего 16 законов. А здесь только гражданское законодательство включает в себя 5 тысяч источников права!
Помимо этих знаний, в квалификационных требованиях закреплены требования к претенденту о том, что он должен знать менеджмент и управление персоналом. Отдельно установлены требования и по квалификации, которые отличаются от тех, что установлены в самом положении.
Здесь эти требования содержат не только требование высшего педагогического образования, но также дополнены и требованием о наличии дополнительного профессионального образования в области государственного управления или менеджмента в образовании.
Таким образом, претендент должен иметь 2 высших образования, 12 лет стажа работы, а также как минимум еще 4 высших образования: по экономике, психологии, социологии, физкультуре и быть специалистом в области как минимум четырёх отраслей права КР – то есть вдобавок как минимум или бывшим судьей по гражданским, экономическим, административным делам, или доктором юридических наук!
Интересно узнать у МОиН, а есть ли в Кыргызстане такие люди вообще, которые отвечают вышеуказанным квалификационным требованиям? Хотя бы один такой человек? Поэтому таким критериям не может отвечать в реальности ни один человек, тем более директор школы, который постоянно занят решением, и причем оперативным, текущих проблем школы, начиная с замены отсутствующего учителя и заканчивая ремонтом кровли или системы отопления.
Такие завышенные требования вызывают только одно – коррупциогенность так как обязательства по уровню образования и квалификации, предъявляемые к претенденту, слишком большие.
Как выйти из тупика?
- Родители уже потребовали от Минобразования отменить положение о порядке проведения конкурсного отбора руководителей общеобразовательных организаций КР. Кроме того, нужно назначение и освобождение от должности руководителей общеобразовательных организаций проводить согласно Трудовому Кодексу КР и привлечь к ответственности виновных чиновников Министерства образования и науки КР, которые допустили нарушения.
