Заключение НПО: нарушенные при денонсации соглашения с США законы и нормы

Председатель Ассоциации НПО и НКО Токтайым Уметалиева написала премьер-министру Темиру Сариеву по поводу нарушения норм законодательства Кыргызстана при денонсации соглашения с США. Она обратила его внимание "на нарушения и предумышленно искаженное применение норм международного права и национального законодательства в вопросах денонсации cоглашения между Кыргызстаном и США подчиненными главы правительства".

Ниже приводим юридическое заключение правозащитницы:

"Согласно статье 74 действующей Конституции Кыргызской Республики только Жогорку Кенеш:

1. принимает законы;
2. ратифицирует и денонсирует международные договоры в порядке, определяемом законом.

А президент:

1. представляет Кыргызскую Республику внутри страны и за ее пределами;
2. ведет переговоры и подписывает по согласованию с премьер-министром международные договоры; вправе передавать указанные полномочия премьер-министру, членам правительства и другим должностным лицам;
3. подписывает ратификационные грамоты и грамоты о присоединении.

Согласно статье 88 Конституции, правительство:

1. обеспечивает исполнение Конституции и законов;
2. реализует внутреннюю и внешнюю политику государства.

Согласно конституционному Закону "О Правительстве Кыргызской Республики" от 18 июня 2012 года № 85

1. работа правительства должна опираться на основные принципы деятельности правительства, закрепленные в статье 2 этого закона:
2. верховенства закона;
3. коллегиальности, личной ответственности членов правительства;
4. демократии и общественной полезности;
5. разграничения функций и полномочий между государственными органами, а также государственными органами и органами местного самоуправления;
6. гласности и открытости;
7. ответственности и подотчетности за свою деятельность перед Жогорку Кенешем в пределах, предусмотренных Конституцией и настоящим конституционным Законом.

Министерство юстиции при инициировании решения по отзыву соглашения ссылается на закон от 24 апреля 2014 года № 64 "О международных договорах Кыргызской Республики" (в редакции Закона КР от 9 июня 2015 года № 126), подписанный президентом Алмазбеком Атамбаевым, который в преамбуле гласит:

Далее в статье 1 указанного закона устанавливается порядок заключения, исполнения, приостановления и денонсации международных договоров Кыргызской Республикой:

По сообщению МИДа, в соответствии со статьей 6 соглашения между правительством США и правительством КР: "соглашение вступило в силу после подписания обеими сторонами. В указанном соглашении нормы, предусматривающей ратификацию, принятием соответствующих законов сторон не предусмотрено. Исходя из этого, кыргызской стороной не было ратифицировано указанное соглашение".

Согласно статье 39 Закона "О международных договорах Кыргызской Республики" от 24 апреля 2014 года №64

(в редакции закона КР от 9 июня 2015 года №126), решение о приостановлении действия или денонсации (прекращении, выходе) международного договора принимается:

1. правительством - в отношении международных договоров , согласие на обязательность которых было выражено президентом или правительством путем издания соответствующего нормативного правового акта;
2. Жогорку Кенешем - в отношении международных договоров, согласие на обязательность которых было выражено Жогорку Кенешем путем принятия соответствующего закона, подлежащего подписанию президентом в соответствии с нормативными правовыми актами.

Статья 5 соглашения гласит: "Другие соглашения: стороны признают, что может возникнуть необходимость или желательность дальнейших действий или соглашений относительно определенных сторон деятельности по оказанию содействия США. В случае какого-либо несоответствия между данным и такими дальнейшими письменными соглашениями будут действовать положения дальнейших письменных соглашений. Ничто в данном соглашении не должно истолковываться как ущемление привилегий и иммунитетов, предоставленных персоналу в соответствии с другими соглашениями".

Правительство может выставить претензии только в части, прописанной в статье № 4.

Использование содействия: "…Любые товары, поставки или другая собственность, предоставляемые в рамках программ содействия, будут использоваться лишь на цели, согласованные между правительствами двух стран. Если использование любых товаров, поставок или другой собственности происходит на другие цели, нежели согласованные в рамках таких программ, и правительство США определит, что это вполне можно предотвратить соответствующим действием правительства КР, правительство КР по запросу возместит в долларах США правительству Соединенных Штатов Америки сумму, затраченную на эти товары, поставки или другую собственность. Правительство США может по своему усмотрению предоставить возмещенную сумму для финансирования других издержек содействия".

Кроме того, в данном соглашении не прописаны вопросы соблюдения прав человека, соглашение носит чисто экономический и дипломатический характер. Не предусматривается ответственность за действия правительственных или государственных структур США или Кыргызстана. Госдеп США является лишь одним из департаментов, подчиненных Конгрессу, президенту США почти с аналогичными функциями, как МИД. Соответственно, любые действия необходимо было начинать в рамках дипломатического права, как непосредственно связанной с данной темой ключевой отрасли международного права. Все претензии должны были быть изложены в предварительной ноте МИД КР. По итогам ответов следовало принимать адекватные меры .

Право на денонсацию должно быть предусмотрено в самом международном договоре. Оно осуществляется в строго установленном договором порядке, либо порядке, установленном законами республики.

Расторжение должно предусматривать обязательное уведомление одной стороны о готовящейся денонсации за определенный период времени. Несоблюдение этого порядка является основанием для оспаривания действительности денонсации.

Правомерность одностороннего отказа КР от заключенного им международного договора, совершаемого без соблюдения условий договора такого акта, должна базироваться на фундаментальных политико-правовых основаниях, таких как существенное нарушение договора другой стороной, юридическая недействительность или противоправность договора и т. п. Процедура осуществления этого акта должна соответствовать сложившейся международной практике (заблаговременное уведомление других сторон).

Согласно ст. 42 Венской конвенции о праве международных договоров, принятой 23 мая 1969 года, прекращение договора, его денонсация или выход из него участника могут иметь место только в результате применения положений самого договора или настоящей конвенции. Это же правило применяется к приостановлению действия договора.

Статья 54 Венской конвенции предусматривает прекращение договора или выход из него, которые могут иметь место:

1. в соответствии с положениями договора
2. или в любое время с согласия всех участников по консультации с прочими договаривающимися государствами.

Договор, который не содержит положений о его прекращении и который не предусматривает денонсации или выхода из него, не подлежит денонсации, и выход из него не допускается (ст. 56 Конвенции), если только:

1. не установлено, что участники намеревались допустить возможность денонсации или выхода
2. или характер договора не подразумевает права денонсации или выхода.

В соответствии все с той же статьей, участник уведомляет не менее чем за 12 месяцев о своем намерении денонсировать договор или выйти из него.

Приостановление действия договора в отношении всех участников или в отношении какого-либо отдельного участника (ст. 57 Конвенции) возможно:

1. в соответствии с положениями договора;
2. или в любое время с согласия всех участников по консультации с прочими договаривающимися государствами.

Статья 60 Венской Конвенции предусматривает прекращение договора или приостановление его действия вследствие его нарушения. Нарушения должны исходить из содержания соглашения. Существенное нарушение двустороннего договора одним из его участников дает право другому участнику ссылаться на это нарушение как на основание для прекращения договора или приостановления его действия в целом или в части.

В нашем случае объектом и целью договора не являются сугубо вопросы сохранения права человека, а стоит вопрос поставок между односторонним международным донором в лице ЮСАИД, преследующим вопросы чисто дипломатического и технического характера.

Об объявлении договора недействительным, о прекращении договора, о выходе из него или о приостановлении его действия, согласно ст. 67 Венской Конвенции должно быть уведомление в письменной форме.

Недействительность, прекращение или денонсация договора, выход из него одного из участников или приостановление его действия, если они являются результатом применения настоящей Конвенции или положений самого договора, ни в коей мере не затрагивают обязанность государства выполнять любое записанное в договоре обязательство, которое имеет силу для него в соответствии с международным правом, независимо от договора.

В другом случае могут возникают юридические взаимоотношения для его выяснения.

Согласно Закону КР "О Международных договорах Кыргызской Республики" от 24 апреля 2014 года за № 64, на который ссылается МИД, международные договоры являются правовой основой международных отношений. Соответственно, вопрос денонсации должен четко соответствовать требованиям Венской конвенции.

Указанным законом определено понятие международного договора.

Статья 1 указанного закона устанавливает порядок заключения, исполнения, приостановления и денонсации международных договоров. Так, международные договоры заключаются, исполняются, приостанавливаются и денонсируются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, Конституцией, нормативными правовыми актами и положениями самих международных договоров. Порядок заключения, исполнения, приостановления и денонсации международных договоров, установленный законом, применяется в отношении всех международных договоров, независимо от их вида, формы и наименования.

Обращаемся к ст. 74 Конституции, которая право ратифицировать и денонсировать международные договоры дает только Жогорку Кенешу в порядке, определяемом законом.

Перед инициированием денонсации международного договора проект закона, любого нормативно-правового акта независимо от того, кем он подписан, должен пройти правовую и научную экспертизу. О проведении таких экспертных оценок правительством за короткий срок ничего не предоставлено ни обществу, ни парламенту, ни в самом заключении МИДа.

Согласно статье 33, толкование международных договоров и нормативных правовых актов выражает согласие на обязательность для КР международных договоров

Согласно статье 35, в случае нарушения обязательств по международному договору другими его участниками уполномоченный государственный орган в сфере иностранных дел или другие заинтересованные министерства, государственные комитеты, административные ведомства и иные соответствующие государственные органы по согласованию с уполномоченным государственным органом в сфере иностранных дел представляют правительству предложения о принятии необходимых мер в соответствии с нормами международного права и условиями самого договора.

Статьей 37 предусмотрено приостановление действия или денонсация (прекращение, выход из) международного договора КР.

Согласно статье 38 пункт 2, предложения о приостановлении действия или денонсации (прекращении, выходе из) международного договора, содержащего положения, указанные в части 1 статьи 11 указанного закона, после их одобрения правительством вносятся им в Жогорку Кенеш в соответствии с нормативными правовыми актами КР.

К предложениям о приостановлении действия или денонсации (прекращении, выходе из) международного договора при внесении в правительство должны быть приложены:

1. заверенная уполномоченным государственным органом в сфере иностранных дел копия международного договора (заверенной копии, полученной от депозитариев многосторонних международных договоров);
2. заверенные уполномоченным государственным органом в сфере иностранных дел копии нот или писем - в случае если международный договор заключался путем обмена нотами или письмами, образующими международный договор;
3. обоснование целесообразности приостановления действия или денонсации (прекращения, выходе из) международного договора;
4. проекты соответствующих нормативных правовых актов, необходимых для приостановления действия или денонсации (прекращения, выхода из) международного договора;
5. документ, удостоверяющий согласование с уполномоченным государственным органом в сфере иностранных дел;
6. заключение уполномоченного государственного органа в сфере юстиции на необходимость изменения, дополнения, приостановления действия, признания утратившими силу или принятия нормативных правовых актов КР в связи с приостановлением действия или денонсацией (прекращением, выходом из) международного договора;
7. оценка уполномоченного государственного органа в сфере финансов о возможных финансовых последствиях приостановления действия или денонсации (прекращения, выхода из) международного договора.

Министерство финансов должно исходить в своем заключении из учета согласования с парламентским комитетом по вопросам бюджетной политики, на основании закона о республиканском бюджете на 2015-16 год. Обязано получить экспертную оценку коодинационного совета по привлечению инвестиций и с согласия президента КР, так как этот закон подписан президентом.

В рамках, поддерживаемых соглашением программ, заложены поступления в бюджет на уровне односторонних договоров, которые ведут к укреплению доходоприносящей части бюджета. Соответственно Министерство финансов не может принимать решения без парламента в случае снижения доходоприносящей части. Кроме того, мы потеряем часть подоходных налогов и соцотчислений от наших граждан, работающих в проектах в сферах, реализуемых в рамках данного соглашения, а это, в основном, права слабозащищенных низкобюджетных отраслей страны - образования, здравоохранения, экологии и т. п.

В общем, в этом контексте было бы важно увидеть заключения социально ориентированных министерств.

Можно сделать вывод, что правительство нарушает самый главный принцип гласности и открытости, согласно статье 2, пункта 5 Конституционного закона "О Правительстве Кыргызской Республики" от 18 июня 2012 года № 85, принимая решения без проведения соответствующих экспертных установленных сводом нормативных актов оценок и без предоставления таких сведений обществу, правительству страны.

Законодательство республики относительно того, что Жогорку Кенеш и органы судебной власти в лице Верховного суда могут рекомендовать что-то, гласит, что эти органы могут рекомендовать президенту рассмотреть вопрос о приостановлении действия или денонсации (прекращении, выходе из) межгосударственных международных договоров. А премьер-министру - рассмотреть вопрос о приостановлении действия или денонсации (прекращении, выходе из) правительством межправительственных международных договоров или межгосударственных международных договоров по вопросам, входящим в компетенцию правительства.

В случае согласия президента или премьер-министра с рекомендациями государственных органов они поручают разработку и согласование предложения о приостановлении действия или денонсации международного договора.

Статьей 39 регламентирован порядок принятия решения о приостановлении действия или денонсации (прекращении, выходе из) международного договора. Так это можно сделать через правительство - в отношении международных договоров, согласие на обязательность которых было выражено президентом или правительством путем издания соответствующего нормативного правового акта. После принятия решения, согласно статье 40 вышеуказанного закона, должно быть направлено уведомление о приостановлении действия или денонсации (прекращении, выходе из) международного договора.

В случае принятия государственными органами решений, указанных в статье 39 настоящего Закона, а также на основании соответствующих положений данных решений уполномоченный госорган в сфере иностранных дел или иной уполномоченный на то госорган направляет соответствующее уведомление депозитарию или другим сторонам международного договора.

Порядок сообщения о приостановлении действия или денонсации (прекращении, выходе из) международных договоров Кыргызской Республики определяется правительством.

В силу этих норм есть необходимость о принятии решения о приостановлении действия международного договора до выполнения всех процедурных норм и получения официальных ответов.

Согласно законодательству страны, в период приостановления действия международного договора государственные органы воздерживаются от действий, которые могли бы помешать возобновлению действия международного договора.

А прекращение действия международного договора, если договором не предусматривается иное или не имеется иной договоренности с другими его участниками, освобождает КР от всякого обязательства выполнять договор в дальнейшем и не влияет на права, обязательства или юридическое положение, возникшие в результате выполнения договора до прекращения его действия.

В данном случае согласно статье 6, если есть ссылки в других соглашениях на данное соглашение, то могут возникнуть проблемы с юридическим положением страны, т. е. денонсация международного договора может повлечь обращения в судебные органы и возможность взыскания судебных расходов из нашего государственного бюджета.

На основании вышеизложенного, уважаемый Темир Аргенбаевич, прошу вас поручить соответствующим государственным органам внимательно проанализировать решение о денонсации с учетом требований закона о нормативно-правовых актов, внести изменения в принятый документ до выяснения всех проблем во избежание перевода данного конфликта различными группами влияния в плоскость геополитических и других противостояний", - говорится в письме Токтоайым Уметалиевой.

"Хочу особо отметить такой подход создает основу нового мирового правового прецедента и может коснуться соглашений, подписанных правительством без ратификации с другими государствами, в частности ближнего зарубежья", - пишет она в заключение.