Эксперт: Действующий Воздушный кодекс мешает созданию авиахаба

Юрист Искандер Элакунов в интервью "ВБ" рассказал о нормах законодательства, которые серьезно тормозят развитие авиаперевозок, а следовательно, и создание авиахаба.

Напомним, государство поставило перед собой амбициозную задачу по созданию на территории Кыргызстана транзитного центра перевозок, транспортного узла – крупнейшего мультимодального авиационного хаба на базе международного аэропорта "Манас", который, благодаря своему географическому расположению в центре Евразии, будет призван соединить пути воздушного сообщения из регионов Северо- и Юго-Восточной Азии в Европейский и Ближневосточный регионы.

Для охвата пассажиропотока и грузопотока из соседних стран ЦА на базе аэропорта "Ош" планируется создать Центральноазиатский региональный авиационный хаб.

- В марте 2003 года на Всемирной авиатранспортной конференции ИКАО (Международная организация по авиации) была одобрена Декларация глобальных принципов либерализации международного воздушного транспорта, согласно которой государства-члены ИКАО согласились стремиться к либерализации воздушных сообщений между собой. Что это означает для Кыргызстана, если мы начнем активно реализовывать нормы декларации?

- Ко всему, что связано с термином "либерализация" у нас привыкли относиться, как минимум, с подозрением, из-за стереотипов, сформировавшихся после либеральных реформ 1990-х. Однако есть отрасли, в которых либерализация проявилась в лучшем варианте. Либерализация авиаперевозок означает увеличение количества полетов за счет снятия экономических барьеров, уменьшения правовых преград, усиления добросовестной конкуренции, развития инфраструктуры. Международная практика демонстрирует, что все эти меры осуществляются без ущерба для безопасности полетов. Напротив, государства, равно как и перевозчики, обязаны повышать и повышают уровень безопасности перевозок.

С момента одобрения декларации процесс либерализации получил документальное закрепление, хотя этот процесс начался преимущественно в странах Запада и Японии еще со времен окончания Второй мировой войны.

Авиахабы являются продуктом этой либерализации. Сконструированные таким образом, чтобы принимать как можно больше самолетов, тем самым обеспечивая непрерывный пассажиропоток и грузопоток, они являются наглядным воплощением идеи о либерализации воздушных перевозок.

Колоссальные махины, в которых все работает как часы. Например, когда я оказался в аэропорту "Шарль де Голль" в Париже, сразу стало понятно: несмотря на его размеры, в нем все отлажено: повсюду указатели, погрузчики ездят упорядоченно, каждый по своему маршруту, соблюдая правила движения. Каждый специалист в авиахабе находится на своем месте и четко выполняет свои функции. Этого невозможно было бы добиться без "правильного" нормативного регулирования такой деятельности.

- В чем же тогда суть этого "правильного" нормативного регулирования деятельности авиахабов?

- Авиахабы имеют разветвленную сеть воздушных путей (десятки и сотни маршрутов). Это большой аэропорт, который должен иметь связи с другими большими и маленькими аэропортами. Следовательно, государство, на территории которого располагается авиахаб, заинтересовано в большей открытости своего воздушного пространства для гражданского авиатранспорта.

- Вокруг "открытого неба" достаточно много споров. Но в любом случае реализации мешают нормы действующего законодательства. Какие именно?

- В основном, речь идет о нормах Воздушного кодекса. Так, в соответствии со ст. 116 авиаперевозчик до начала выполнения своих регулярных полетов представляет в орган гражданской авиации на одобрение тарифы и сборы, которые будут применяться им при осуществлении своих перевозок. Одобрение их применяется в случаях, когда они наносят или предполагают нанесение убытков другому авиаперевозчику, выполняющему подобные перевозки на этом же маршруте или участке этого же маршрута.

На мой взгляд, данная норма является излишним административным регулятором, которая изначально была направлена на защиту внутреннего рынка в первые годы после распада Советского Союза, т. е. отечественных авиакомпаний от внешних перевозчиков. Проще говоря, если билет одной авиакомпании, желающей осуществлять перевозки по конкретному маршруту, дешевле билета другой компании, уже летающей по этому маршруту, то первая авиакомпания не сможет осуществлять перевозки по этому маршруту по своим более дешевым тарифам без одобрения Агентства гражданской авиации.

Я усмотрел в этом, по меньшей мере, три негативных момента: прямой диктат государства и "избранных" авиаперевозчиков в вопросе формирования ценовой политики, ограничение конкуренции, возможность для возникновения коррупции.

- Хотелось бы упомянуть еще об одном правовом вопросе, связанном с деятельностью авиахабов, – вопрос ответственности перевозчиков. Как придется меняться отечественным авиакомпаниям?

- В настоящее время для почти половины государств мира вопрос ответственности авиаперевозчиков за смерть пассажиров, причинение им вреда здоровью, за потерю или повреждение грузов регулируется условиями Монреальской конвенции для унификации некоторых правил международных воздушных перевозок от 28 мая 1999 года.

Кыргызстан не является участником данной конвенции, вопрос об ответственности авиаперевозчиков регулируется Варшавской конвенцией об унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок от 12 октября 1929 года.

Однако функционирование авиахаба предусматривает высокий уровень открытости воздушного пространства для внешних эксплуатантов. Часто одна международная воздушная перевозка производится несколькими авиакомпаниями. Например, приобретая билет до какого-либо пункта назначения, вы будете доставлены до этого пункта с пересадками, в одной из которых произойдет замена перевозчика.

В этой ситуации при взаимодействии с авиакомпаниями из государств-участников Монреальской конвенции отечественные перевозчики, осуществляющие часть воздушной перевозки, будут нести ответственность за любой причиненный вред и наступившие негативные последствия, несмотря на то, что Кыргызстан не присоединялся к конвенции.

- Проблемной можно назвать норму нашего законодательства, связанную с получением стоимости за билет при отказе от полета...

- Да, норма, установленная ст. 136 Воздушного кодекса, предусматривает, что пассажир имеет право отказаться от полета и получить обратно уплаченную сумму в случае уведомления перевозчика об отказе не позднее срока, установленного правилами перевозки. При отказе пассажира от полета позднее предусмотренного правилами срока пассажир имеет право получить обратно внесенную сумму с удержанием установленного сбора, размер которого не может превышать 25% платы за перевозку в одном направлении. В данном случае государство само провоцирует авиаперевозчиков применять непопулярные меры по отношению к пассажирам.

Полагаю, что условие о сборе за отказ от перевозки должно регулироваться исключительно самими авиаперевозчиками в их авиационных правилах, поскольку в таком случае такое условие станет в их руках одним из многих средств добросовестной конкурентной борьбы. Ведь пассажир часто ищет по принципу "там, где дешевле".

Наверняка, среди авиаперевозчиков есть те, чьи авиационные правила не соответствуют данной норме, но государству затруднительно применять к ним санкции за такие нарушения, поскольку по определенным направлениям они являются ключевыми, если не единственными. Следовательно, возникает вопрос: зачем нужна неработающая норма законодательства, когда решение может быть простым и удовлетворяющим все стороны? Исключив эту норму из законодательства, государство может быть удовлетворено тем обстоятельством, что оно поспособствовало развитию конкуренции и снятию с себя лишней ответственности за исполнение неработающих норм. Авиаперевозчики при этом будут удовлетворены возможностью более гибкого подхода к своим пассажирам, пассажиры же будут довольны возможностью выбора того или иного авиаперевозчика с учетом своих предпочтений.

- Наверное, это не единственная неработающая норма кодекса?

- Не имеет смысла перечислять все неработающие или не отвечающие требованиям времени нормы Воздушного кодекса, но их наберется достаточно много, поскольку документ был принят двадцать лет назад при совершенно отличных от нынешних условий, поправки вносились многократно. Но, к сожалению, не полностью охватили актуальных требований рынка.

- Сейчас разработана новая редакция Воздушного кодекса. Недавно "ВБ" проводил круглый стол на эту тему. Что, по вашему мнению, должно быть заложено в новом документе?

- Государство определило векторы направления к свободному рынку и добросовестной конкуренции, что и должно быть учтено в профильном законодательстве. Работа с Воздушным кодексом и соответствующими авиационными правилами, принятыми на его основе, как мне видится, должна проводиться с учетом последних мировых достижений в сфере авиации и воздушных перевозок.

Отдельного внимания заслуживает то обстоятельство, что реализация проекта по созданию авиахаба потребует привлечения высококвалифицированных специалистов, имеющих опыт в создании подобных объектов.

Кроме того, авиахаб не может эффективно действовать без обслуживающего персонала, на котором будет лежать вся полнота ответственности за его безопасную эксплуатацию. Сегодня авиахабы в большинстве случаев управляются компьютерными программами, которые отвечают за многочисленные процессы: за принятие и размещение грузов, обеспечение безопасности, эксплуатацию высокотехнологичного оборудования и т. п. Такие компьютерные программы создаются не только компьютерными программистами, но и разного профиля специалистами. Их ошибки часто влекут за собой смертные случаи.

- Для всего этого местных специалистов мало, а привлекать иностранных у нашего государства плохо получается из-за хронического безденежья. Как быть?

- Специалистам нужно не только достойное вознаграждение специалистам. Нужно пересмотреть нормы законодательства о трудовой деятельности иностранных специалистов, в частности, нормы законов "О внешней миграции" и "О внешней трудовой миграции" и соответствующих подзаконных актов, особенно в части необходимости получения разрешения на работу на территории республики. Пересмотр данных норм необходим, поскольку простое массовое предоставление видов на жительство и разрешений на работу для специалистов по данному проекту превысит квоту на привлечение и использование иностранной рабочей силы, определяемую правительством. Вариант с увеличением квоты также не подойдет, поскольку количество постоянно действующих специалистов на авиахабе может постоянно меняться.

Пересмотр этих норм возможен путем прямого указания в нормативных актах о категориях иностранных лиц (специалистов, работающих на авиахабе), имеющих возможность работать без разрешения на работу.

Разумеется, в контрактах с этими специалистами необходимо указывать конкретную индивидуальную ответственность – все-таки не тренеров для футбольной команды нанимаем.

- С вами многие не согласятся в том плане, что лучше обеспечить рабочие места для наших соотечественников, чем нанимать иностранцев.

- Естественно, кыргызстанцы в основном и будут работать. Но необходимо обеспечить обучение их всем необходимым процессам по созданию и обслуживанию авиахаба. Для этого нужно организовать их присутствие и участие при производстве работ, также следует установить в контрактах привлекаемых иностранных специалистов обязанность проводить обучение наших граждан. Хотя самым эффективным способом является отправка студентов в специализированные учебные учреждения или на стажировку на авиахабы за рубежом за счет государства.

- Учитывая, как в нашей стране медленно реализовываются реформы, как вы думаете, может ли другая страна региона перехватить инициативу?

- Вполне. На мой взгляд, принципиальное неуклонное намерение властей создать авиахаб и стремление довести задуманное до конца могли бы иметь колоссальный положительный эффект для нас. Хотя бы потому, что само понятие "авиахаб" как концепция предполагает максимальную открытость для бизнеса, усовершенствование системы безопасности, а, следовательно, и дисциплины, поиск нестандартных решений. Реализация этого проекта потребует изменений не только в законодательстве, но и во всем привычном, устоявшемся, в том числе и перемен в образе мышления.